herverkaveling van verantwoordelijkheid

Na zeven jaar crisis moet Nederland haar bestedingspatroon aanpassen. Cultuur, zorg en ook groenonderhoud zijn momenteel een luxe. Er moet op worden bezuinigd, want ze dragen niet direct bij aan de stadskas. Parallel loopt de implementatie van het participatiebeleid, waarin de burger meer zelfbeschikkingsrecht krijgt over zorg en uiterlijk van gemeenschap en ruimte. Op het eerste oog lijkt het een ‘match made in heaven’, want gemeenten kunnen besparen op groenonderhoud in ruil voor zeggenschap van bewoners met als inzet: het behoud van ‘sjiek en sjoen'. Echter heeft ‘sjiek en sjoen’ voor iedere partij een andere betekenis. En een ontwerper van de gemeente beoordeelt schoonheid als deel van bijvoorbeeld het stadsgezicht of deel van historisch groen. Bewoners daarentegen hebben ieder een eigen, ‘ongeleerde’ voorkeur. Daarbij is het dilemma niet alleen een kwestie van smaak; de ruil van beheer en onderhoud houdt ook in dat het gebruik deels wordt vrijgegeven. Hoe gaat de stad om met individuele invulling van de openbare ruimte?

Ons groen is meer dan uiterlijke verschijning. Het leeft en kleur verandert mee met de seizoenen. Het biedt meer diversiteit, dan bebouwing alleen kan bieden en is zodoende belangrijk voor de verfrissing van onze leefomgeving. Het is pijnlijk sociaal belang, een collectieve beleving, los te laten en in handen te geven van persoonlijke uitwerking. Daarnaast is er naast esthetiek een tweede belangenconflict, namelijk veiligheid. Wie draagt het risico bij misstanden of wie draagt verantwoording bij misbruik? Mag ik kippen houden op mijn stukje groen en wie beslist mee? De directe buren, de straat, de buurt? Kortom hoe richt je het proces in van groen governance?

Terug naar het oorspronkelijke probleem: geld. Blijkbaar is uiterlijk niet genoeg als investering. Hoe maken we groen nuttiger of rendabel en weer een productief deel van ons collectief welzijn? Hoe ziet de herverkaveling van ons publiek groen uit?

Syllabus

• Gelukkige burgers in een doe-democratie, Marjon Bolwijn, Volkskrant 10 juli 2013
• Verkenning van aansluitingsvermogen van Nederlandse gemeenten, Marieke Verhagen en PJ Beers. Drift januari 2016
• Transformatie van woonwijken met behoud van stedenbouwkundige identiteit, Like Bijlsma, Gozewijn Bergenegouwen, Sandra Schluchter, Lotte Zaaijer, NAi Uitgevers  Rotterdam en Ruimtelijk Planbureau Den Haag 2008
• Het ideale straatprofiel, themadag woonstraten, Bieke van Hees, 30 november 2015

We zullen vaker de handen uit de mouwen moeten steken voor de samenleving. Omdat we dat zelf willen, merkt de overheid. Maar zeker ook omdat het de staat goed uitkomt. Door bezuinigingen heeft zij burgers minder te bieden. Wie een speeltuin in de buurt wil of verzorging voor de bejaarde buurvrouw, mag dat zelf op poten zetten. Dinsdag ontvouwde het kabinet Rutte II zijn visioen van de 'doe-democratie'. Met een bijpassend vocabulaire. Op basis daarvan maakte de Volkskrant een Handboek voor de Zelfredzame Burger. (Om zijn borst vast nat te kunnen maken.)

Initiatieven komen meer en meer bij de burger zelf te liggen. Vadertje Staat laat los, stuurt zijn kinderen de wijde wereld in en wil de 'doe-democratie' krachtig bevorderen.

doe-democratie
Een idee? Zoek gelijkgestemden in de omgeving: medeburgers, ondernemers, publieke instellingen als een woningcorporatie. Deugt het plan dan faciliteert het lokale bestuur. Het kan een burgerwacht zijn in een onveilige buurt of het beheer van een bibliotheek die dreigt te verdwijnen. De burger is niet meer de vragende partij die al zijn wensen en noden bij de overheid neerlegt , maar lost zelf problemen in zijn omgeving op. Het kabinet noemt dit de 'energieke', 'vitale' samenleving. Of: de doe-het-samen-maatschappij.

burgerinitiatief
Officiële benaming voor een plan van burgers als oplossing voor een maatschappelijk probleem. De doe-democratie zal zich vooral op lokaal niveau afspelen. Het kan ook gaan om het delen van kennis met lokale politici. Zo mogen deskundige burgers in het visioen van het kabinet meedenken over de lokale begroting. En met betere alternatieven komen. En zelfs uitvoeren met een wijkbudget.

eigenkracht-conferentie
Wie een probleem heeft waarvoor buurt- of familiehulp nodig is maar zelf geen idee heeft, kan een 'EigenKrachtconferentie' bijeenroepen. Daar wordt met vereende krachten een plan gemaakt onder supervisie van een EigenKracht-coördinator. Er hebben al 7.500 van deze door de overheid gefinancierde conferenties plaats gehad.

kritische burger
Een doe-democratie kan alleen van de grond komen met 'kritische burgers'. Dat is de groep die zich al lange tijd roert en ontevreden is met het functioneren van het openbaar bestuur; te bureaucratisch, afstandelijk en wars van inbreng van de burger. De gemiddelde Nederlander is hoger opgeleid en mondiger dan ooit. En vaak net zo deskundig of zelfs deskundiger dan een ambtenaar of politicus.

volgzame burger
Het is niet zo democratisch als alleen die goed gebekte en hoogopgeleide burger met veel vrije tijd in die mooie buurt al zijn ideeën gaat uitvoeren. Ook de minder assertieven en sociaal zwakkeren zullen gehoord moeten worden om aan hun trekken te komen. Die volgzame of noem het onzichtbare burger zal een duw in de rug krijgen van een ambtenaar, die voortaan door het leven gaan als...

ideeënmakelaar
Om een burgerinitiatief te realiseren wijst de ideeënmakelaar de weg. Die gaat de wijken in, spoort actieve en niet-actieve burgers op, brengt partijen bij elkaar en begeleidt hen bij het realiseren en financieren - ook met vereende krachten - van een plan.

dorpsmaaltijd
Voor democratisch overleg en inspraak beleggen buurtbewoners bijeenkomsten. Een dorpsmaaltijd bijvoorbeeld, zoals in het Groningse Ulrum al gebeurt.

loslaten in vertrouwen
Is de opdracht die de overheid zichzelf geeft. Los van alle pragmatische voordelen - bezuinigen op publieke diensten richt minder schade aan als burgers overheidstaken overnemen - is het ook slikken geblazen voor politici en ambtenaren om een deel van hun invloed en regie aan burgers over te dragen. Vadertje Staat zal zijn verwende kinderen moeten loslaten, de wijde wereld in sturen. Maar de overheid zal wel een oogje in het zeil moeten houden. Het is niet de bedoeling dat de doe-democratie een burgerdictatuur wordt met zijn eigen regels. Verbiedt een burgerwacht in een buurt bijvoorbeeld meisjes 's avonds over straat te gaan, dan zal de overheid van zich laten horen. Ook loslaten heeft zijn grenzen.

de drie o's
Onwaarschijnlijk, onrealistisch en onwenselijk. Het kabinet ziet de doe-democratie als 'een nauwelijks te stuiten krachtige ontwikkeling', voorzien door instanties als de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Maar het kent ook de drie tegenargumenten. Kunnen burgers wel zoveel verantwoordelijkheden overnemen van de overheid? Onwaarschijnlijk: ze hebben er de tijd niet voor en willen niet. Onrealistisch: de samenleving is zo complex, voor oplossingen van maatschappelijke problemen zijn experts nodig. Onwenselijk: het is niet democratisch want hoe waarborg je dat burgerinitiatieven representatief zijn?

(samenvatting)

Voor de afdeling Doe-democratie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft DRIFT onderzocht op welke wijze gemeenten hun organisatie en processen inrichten op veranderende verhoudingen tussen overheid en burger. DRIFT onderzoekt en adviseert over transities: radicale maatschappelijke veranderingen. We hebben het onderzoek dan ook uitgevoerd en dit rapport geschreven vanuit transitiekundig perspectief. Dit rapport beschrijft de opbrengsten van deze verkennende studie naar aansluitingsvermogen in vier deelnemende gemeenten: Groningen, Hoorn, Oldebroek en Utrecht. Het is een kwalitatieve schets van hoe gemeenten op verschillende manieren invulling geven aan aansluitingsvermogen. In dit rapport bedoelen we met aansluitingsvermogen de bekwaamheid van de gemeentelijke ambtelijke organisatie om interne processen, structuren, werkwijzen, waarden en houdingen (en dus van de mensen die daar werken) te laten aansluiten op processen en activiteiten van mensen buiten de (gemeentelijke) overheid.

Transitievraagstukken kenmerken zich door autonome trends en krachtige ontwikkeling van maatschappelijke initiatieven van burgers en bedrijven, die in veel gevallen voorlopen op de overheid. De overheid speelt in dit soort transitievraagstukken een rol; maar de traditionele rol, van bepaler en uitvoerder van beleid, lijkt niet meer toereikend. In plaats daarvan of aanvullend daarop krijgt de gemeentelijke overheid een rol in samenwerking met andere partijen in de omgeving, en om die rol in te kunnen vullen moet de gemeente  aansluitingsvermogen hebben. Transitiekundig gezien is aansluitingsvermogen dus een strategie voor de gemeentelijke overheid om effectiever in te spelen om transities. Aansluitingsvermogen krijgt daarbij invulling in de vorm van allerlei concrete veranderingen van waarden, houding en gedrag, en ook in de vorm van nieuwe regelingen en organisatiestructuren. Juist in de komende jaren vraagt een voortschrijdende transitie niet alleen om vernieuwende processen en projecten maar ook om veranderingen op de schaal van de gemeentelijke organisatie. De vraag is hierbij zowel of (en hoe) doorwerking naar de gehele gemeente plaats vindt, als hoe dit uiteindelijk de gemeente  als geheel verandert. Leergerichte processen van reflectie en monitoring kunnen gemeenten in staat stellen om te leren van ervaringen, de eigen positie te bepalen, en aansluitingsvermogen verder in de organisatie te verspreiden en verder te ontwikkelen.

De analyse van de onderzoeksgegevens volgt deze drie aspecten van aansluitingsvermogen: strategie (aanleiding en belofte), invulling en reflectie. De aanleidingen tot verandering zijn in de gemeenten die wij hebben onderzocht overal grotendeels het zelfde. De drie aanleidingen zijn: een mismatch tussen organisatiestructuren en problemen ‘buiten’ de organisatie, minder financiële ruimte en schurende interne machtsstructuren. Het grootste verschil dat we tegenkomen bij de gemeenten qua veranderstrategie betreft de belofte van de verandering: waartoe de organisatieontwikkeling is ingezet. We maken op basis van de onderzoeksgegevens onderscheid tussen een maatschappelijke (gerichte) visie en een interne (gerichte) visie. Bij de laatste is een visie gericht op de interne organisatie, vanuit de gedachte dat die verbeterd moet worden om de interne organisatie beter op ‘buiten’ te laten aansluiten. Bij de gemeenten met de maatschappelijke visie zien we dat zij steun halen uit deze visie bij het maken van keuzes, het vertellen van verhalen en de positionering van medewerkers ten opzichte van activiteiten.

Omgaan met nieuwe rollen en verhoudingen - hoe organiseer je dat als gemeentelijke overheid intern?

De casusgemeenten geven een zeer divers beeld van allerlei manieren waarop aansluitingsvermogen in de praktijk invulling krijgt. Wanneer we kijken naar de keuze voor bepaalde aanpakken dan lijkt deze relatief pragmatisch ingegeven: men heeft iets gelezen, gehoord of ervaren en denkt ‘Ja, daar kan ik iets mee’. Ook zien we dat bij iedere casusgemeente meerdere  werkwijzen tegelijkertijd worden toegepast.  Essentieel lijkt dat deze de lokale logica volgt. Uit de documenten  en gesprekken hebben we zes gedeelde kenmerken afgeleid over de invulling van aansluitingsvermogen: centraal daarin staat spanning. We noemen er hier een paar (voor alle zes zie pagina 17). Zo herkennen we een aantal onderliggende aannames over hoe veranderingen plaatsvinden. De basis van deze aannames bestaat uit gematigde maakbaarheid. Dit betekent  dat sociale verhoudingen en structuren tot in bepaalde mate flexibel (niet gefixeerd) en maakbaar (o.a. via taalgebruik) zijn, maar we kunnen niet 100% bepalen hoe ze uitvallen. Een ander kenmerk bij de invulling is het verschil met andere organisatieveranderingen in die zin dat de gewenste/ noodzakelijke verandering echt tussen de oren van mensen ‘moet’ komen: oprechtheid is een terugkerend essentieel onderdeel van de gewenste houding van een ambtenaar. Tot slot zien we per casusgemeente een actieve club mensen, wij noemen die hier ‘firestarters’. Deze zijn overtuigd van de noodzaak en het voordeel van de verandering naar meer aansluitingsvermogen en zetten zich hier vol overgave voor in.

Qua reflectie blijkt dat in alle casussen er netwerken of structuren zijn om te leren. De structuren zijn voornamelijk gericht op uitwisseling tussen enthousiaste actieve ambtenaren (soms in combinatie met burgers). Wij kwamen in onze resultaten nauwelijks tegen dat ook wordt stil gestaan bij het ‘waarom’ van leren of het leren over strategie of aanpakken.

Uit de onderzoeksresultaten krijgen wij de indruk dat alle casusgemeenten hun aansluitingsvermogen kunnen versterken door meer aandacht te geven aan drie aspecten: systeembewustzijn, leren en monitoring en meervoudigheid (specifiek paradoxen).

Met systeembewustzijn bedoelen we het besef onderdeel uit te maken van een groter systeem. Dit kan bijdragen aan de verdere ontwikkeling van aansluitingsvermogen. Systeembewustzijn valt uiteen in drie aspecten. De eerste is het bewustzijn over waarom nieuwe vormen van governance (aansluitingsvermogen) te verkiezen zijn boven traditioneel bestuur, in plaats van de aanleiding tot nieuwe werkwijzen en houding. De noodzaak ligt in transitiekundige zin in de persistentie van maatschappelijke vraagstukken waar markt en overheid met klassieke aanpakken niet slagen (macro trends). De tweede is positionering van gemeenteambtenaren ten opzichte van andere mensen en partijen en binnen de organisatie ten opzichte van collega’s. Zodat ook hier leer- en inspiratieprocessen tot stand kunnen worden gebracht. De derde is de balans tussen proces en doel: wanneer het waartoe van aansluitingsvermogen helder is, kan daarop gefaciliteerd worden. Vanuit transitiekundig perspectief zou een krachtigere oriëntatie op het maatschappelijk systeem, wenselijk zijn; ook om betekenis te geven aan de rol en effectiviteit van aansluitingsvermogen. Hiermee bedoelen we niet het vast stellen van één duidelijke stip op de horizon, maar wel een inhoudelijke oriëntatie op de vraagstukken waarvoor aansluitingsvermogen een rol speelt.

Reflexieve monitoring helpt om bij zo’n oriëntatie en om te leren in en bij experimenten en ontdekkingstochten. Het kan gebruik maken van het verzamelen van leerervaringen, zoals dat al veel lijkt te gebeuren, maar koppelt die ook aan de doelen van aansluitingsvermogen. Op basis van ervaringen met aansluitingsvermogen wordt bedacht wat de volgende ontwikkelingsstap voor en van aansluitingsvermogen is. Ook kan men dan op het waartoe van aansluitingsvermogen herbezinnen. Ook kan de gemeente,  door inhoud aan het proces te koppelen, haar aansluitingsvermogen verder ontwikkelen.

Meervoudigheid gebruiken we voor acceptatie dat gelijktijdig meerdere  vormen aanwezig zijn. Dit kan gemeenten ruimte bieden om om te gaan met soms ogenschijnlijk tegengestelde waarden en werkwijzen, en een samenhangende balans te vinden tussen ‘nieuwe’ en ‘oude’ rollen en manieren van werken. Cruciaal hierbij is de omarming van paradoxen. Een paradox is een schijnbare tegenstrijdigheid – hier zijn de verschillende aspecten dus verenigbaar. Dat is precies het verschil met een dilemma: ‘een lastige keus tussen twee onaangename  zaken’ (Van Dale).

Binnen transitieperspectief merken we dat het denken in paradoxen in plaats van dilemma’s ruimte biedt aan meervoudige kanten van situaties. Wanneer het lukt om naast werkwijzen ook bij bestuurs- en leerstijlen ruimte te bieden voor paradoxen en meervoudigheid verwachten wij dat gemeenteambtenaren gemakkelijker kunnen laveren tussen – en mogelijk plezier hebben aan – de spanningen die de huidige maatschappelijke veranderingen met zich meebrengen.

(een selectie)

Inleiding

Lange rechte straatwanden van rode baksteen, ritmisch onderbroken door glazen erkers. Overstekende dakranden. Gemetselde plantenbakken bij de voordeur, die gevuld zijn met geurende, natte turf en blauwe viooltjes. In vluchtig voorbijgaan onderscheidt de Haagse wijk Transvaal zich niet van een standaard Vinex-buurt. Transvaal is echter niet gebouwd in de Vinex-periode (1995-2005) maar tussen 1890 en 1935, en wordt sinds 2002 ingrijpend geherstructureerd.

Sinds medio jaren negentig luidt het devies in veel steden: bouwen voor de middenklasse. Niet alleen in de Vinex-wijken, maar ook in de oudere Nederlandse stadswijken, die in het kader van de ‘stedelijke vernieuwing’ ingrijpend worden veranderd. Deze operatie is tot nu toe gedomineerd door een volkshuisvestingsagenda; woonruimte bieden aan doelgroepen waarvan beleidsmakers graag zien dat ze zich aan de stad en de wijken binden, zoals gezinnen en midden- en hogere-inkomensgroepen. Het woningaanbod voor deze doelgroepen laat in veel stadswijken te wensen over. Op de achtergrond van de grootschalige herstructurering speelt de omvangrijke woningbouwopgave die ook de huidige regering zich heeft gesteld. Het kabinet streeft ernaar om in de periode 2007-2011 tussen de 25 en 40 procent van alle nieuwe woningen, beraamd op 80.000 tot 100.000 per jaar, in bestaand bebouwd gebied te realiseren (AZ 2007). Inbreiding en herstructurering van bestaande woonwijken moeten dit mede mogelijk maken.

transformatie en verkaveling van Morgenstond en Moerwijk. bron: Topografische Dienst Kadaster, Dataland (2007), bewerking

De volkshuisvestelijke en cijfermatige benadering van de herstructureringsopgave doet niet geheel recht aan de ruimtelijke potenties van bestaande wijken. De herstructureringsprojecten worden vaak afgerekend op woningkwantiteit in plaats van op omgevingskwaliteit; er is weinig aandacht voor de stedenbouwkundige en ruimtelijke samenhang die in de bestaande structuren verankerd liggen. In de praktijk worden daardoor in allerlei verschillende woonwijken en steden vaak dezelfde standaard woningbouwoplossingen geïmplanteerd. De lokale stedenbouwkundige kwaliteiten en de fysieke potenties van de wijken zelf worden daarbij vaak over het hoofd gezien. Recentelijk worden in de vakliteratuur steeds meer vraagtekens gezet bij de ongevoelige wijze waarop veel wijken worden getransformeerd. Een veelgehoord kritiekpunt is dat de bestaande wijken architectonische, stedenbouwkundige en cultuurhistorische kwaliteiten, waarden en betekenissen hebben (zie bijvoorbeeld Blom e.a. 1999; Cusveller & Gall 2004; Döll & Meurs 2003; De Lijn e.a. 2001; Meurs 2007; Van Rossem 2006; Tellinga 2004). Verder wordt de relatief goede bouwtechnische kwaliteit van de socialehuurwoningvoorraad aangevoerd als argument voor behoud en levensduurverlenging (Thomsen 2006). Ook is het de vraag of een rigoureuze verandering van de dagelijkse fysieke omgeving voor de bewoners wel een positieve verandering is (zie Kullberg 2006; Tellinga 2004).

Verscheidene beleidsnota’s wijzen erop dat ook de rijksoverheid een groter belang is gaan hechten aan de cultuurhistorische waarde van de bestaande wijken. Zo wordt in de Nota Belvedere (OCenW e.a. 1999) gesteld dat de cultuurhistorische identiteit een belangrijker rol moet krijgen bij de ruimtelijke inrichting. De opstellers van de nota stellen zich teweer tegen de ‘vervlakking en verschraling van de diversiteit van de leefomgeving’ (1999: 6). In de Nota Ruimte (VROM e.a. 2006) wordt de zorg uitgesproken voor het behoud van gebouwen en gebouwde structuren ‘die, in historisch perspectief, van architectonische of stedenbouwkundige betekenis zijn, de sociaal-culturele of religieuze geschiedenis en verscheidenheid zichtbaar maken, of in een ander opzicht van cultuurhistorische waarde zijn’ (2006: 85). Tevens ziet de overheid kansen voor ontwikkeling; zo wordt in Cultuur en stedelijke vernieuwing. Denkboek voor de cultuurimpuls ISV (OCenW & VROM 2004: 16) uitgegaan van de ‘wederkerigheid van de begrippen behoud en ontwikkeling’. Dit ligt in het verlengde van de algemene trend dat identiteit en cultuurhistorie steeds belangrijker kenmerken worden om woonmilieus, plekken en gebieden te onderscheiden en te vermarkten.

Naar aanleiding van bovengenoemde kritiek en beleidsdoelstellingen verkennen we in deze studie hoe de fysieke omgeving van woonwijken kan worden ‘getransformeerd’, met behoud of zelfs versterking van de bestaande ruimtelijke identiteit. Transformatie is in deze studie een verzamelbegrip voor allerlei soorten fysieke veranderingen in de woonwijk. Herstructurering is de meest ingrijpende optie. Daarbij worden wijken of gedeelten daarvan gesloopt en vervangen door nieuwe ‘woonmilieus’ die gekenmerkt worden door andere woningen en een ander type woonomgeving. Hergebruik is een minder ingrijpende vorm van fysiek ingrijpen. Hieronder valt bijvoorbeeld het samenvoegen van woningen in een flat, maar ook het opdelen van een collectieve tuin in private tuinen. De minst  ingrijpende aanpassing is de herinrichting van de openbare en collectieve ruimte in een woonwijk, door het aanpassen van straatprofielen, beplanting of straatmeubilair.

 ... met behoud van stedenbouwkundige identiteit

De huidige en toekomstige fysieke transformatieopgave betreft een groot aantal wijken. In deze studie richten we ons op wijktypen met een relatief goede bouwtechnische woningvoorraad, die vooral te maken hebben met sociale, economische en culturele ‘slijtage’. Deze slijtage komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in een verminderde aansluiting van de woningvoorraad en woonomgeving op de kwalitatieve woonvraag. Ook laat de leefbaarheid er vaak te wensen over. De transformatieopgave kan per wijk overigens sterk verschillen, zelfs als ze vergelijkbare fysieke kenmerken hebben. We hebben drie categorieën wijken geselecteerd waar deze problemen al spelen of aanstaande lijken: naoorlogse wijken, stadsvernieuwingswijken en woonerfwijken.

Naoorlogse wijken zijn al sinds het begin van de stedelijke vernieuwing in de jaren negentig onderwerp van fysieke herstructurering. Deze operatie is tot op heden nog niet afgerond. Onder de stedelijke vernieuwing valt ook de tweede categorie wijken, de stadsvernieuwingswijken. Deze van oorsprong vooroorlogse wijken zijn in de jaren zeventig en tachtig met de stadsvernieuwing aangepast en gaan nu een nieuwe verbeteringsronde in. De derde categorie zijn de woonerfwijken. De fysieke transformatieopgave van deze wijken uit de jaren zeventig lijkt wat minder urgent, maar begint wel een punt op de agenda te worden.

?Tot op heden ontbreekt het beleidsmedewerkers en ontwerpers aan een instrumentarium om de ruimtelijke identiteit in hun plannen mee te nemen. De benadering in deze studie biedt een handvat om de ruimtelijke identiteit van het stedelijk weefsel te analyseren; op het hoge beleidsniveau kan hiermee de bewustwording van de veelheid aan transformatiemogelijkheden worden versterkt, en op het lagere beleidsniveau kan de analyse direct worden toegepast in het planproces voor de woonwijken. We gaan eerst kort in op de geschiedenis van de transformatie van woonwijken en op de huidige transformatieopgave. Vervolgens presenteren we de benadering die we hebben gehanteerd om te verkennen hoe Nederlandse woonwijken kunnen worden getransformeerd met behoud van hun ruimtelijke identiteit. We hebben hierbij een aantal wijken morfologisch geanalyseerd, met specifieke aandacht voor het aanpassingsvermogen en de ruimtelijke identiteit van de fysieke omgeving (zie de hoofdstukken ‘Transformatie van de Nederlandse woonwijk’ en ‘Morfologische analyse van drie weefseltypen’). Op basis van de uitkomsten van deze analyses geven we in deze Bevindingen aan of en op welke verschillende manieren woonwijken fysiek zijn te transformeren met behoud van hun ruimtelijke identiteit.

Transformatie in stedenbouwkundig perspectief

De bouwproductie van de twintigste eeuw vormt voor een groot deel de context van de hedendaagse transformatieopgave. Alleen al in oppervlakte heeft de bouwproductie uit de twintigste eeuw die van eerdere perioden ver voorbijgestreefd; de moderne, twintigste-eeuwse stadsontwikkeling stond in het teken van nieuwbouw en grootschalige uitbreiding. Het begin van de eenentwintigste eeuw staat in het teken van (permanente) transformatie, waarbij de bestaande situatie in veel gevallen het vertrekpunt voor nieuwe stedenbouwkundige interventies vormt.

In het perspectief van de in het vorige hoofdstuk geschetste transformatieopgave, is het aanpassingsvermogen en de cultuurhistorische identiteit van de bestaande wijk als onderlegger en (betekenis)drager voor nieuwe ontwikkelingen van groot belang. Om dit vermogen en deze identiteit te kunnen beoordelen, is systematische kennis nodig van de vorm en structuur van deze wijken en de ontwikkeling die ze hebben doorgemaakt. Deze kennis kan worden verkregen met behulp van de stadsmorfologie, een stedenbouwkundige methode waarin de ruimtelijke structuur van de stad wordt geanalyseerd en waarin het begrip ‘stadsweefsel’ centraal staat.

In dit hoofdstuk plaatsen we de stedenbouw van de transformatie eerst in de stedenbouwkundige geschiedenis. Daarna bespreken we de positie van de cultuurhistorie in de ruimtelijke ordening. Vervolgens introduceren we de stadsmorfologische methode als analysekader, en zetten we de kenmerken en het aanpassingsvermogen van het historisch gegroeide stadsweefsel af tegen het geplande twintigste-eeuwse stadsweefsel. Ten slotte bespreken we aan de hand van voorbeelden uit de Nederlandse transformatiegeschiedenis drie stedenbouwkundige schaalniveaus van transformatie.

Stedenbouw van de transformatie

Niet alleen de fysieke, gebouwde stad verandert voortdurend, ook de opvattingen over hoe om te gaan met die veranderingen zijn continu in beweging. In de stedenbouwkunde, van oudsher de discipline die zich bezighoudt met het begeleiden van het transformatieproces, zijn in de afgelopen decennia verschillende denkwijzen en (plannings)modellen ontwikkeld om met die veranderingen om te gaan. In een nog altijd verhelderende uiteenzetting uit 1992 over de stedenbouw van de twintigste eeuw, schetst de Zwitserse stedenbouwhistoricus André Corboz een aantal fasen in de ontwikkeling van de stedenbouw, waarbij hij een onderscheid maakt in stedenbouw naast of buiten de stad, stedenbouw tegen de stad en stedenbouw in de stad. In deze studie staat de laatste vorm van stedenbouw centraal.

Omgaan met het bestaande: cultuurhistorische identiteit en ruimtelijke ordening

De stedenbouwkundige geschiedenis laat zien dat ‘cultuurhistorische identiteit’ in de loop van de twintigste eeuw steeds meer aandacht en betekenis heeft gekregen als onderscheidend kenmerk van stedelijke omgevingen en woonwijken. Deze toenemende aandacht en betekenis zien we ook in het algemeen terug in de omgang met het cultuurhistorisch erfgoed. Werden in het begin van de twintigste eeuw uitsluitend historische gebouwen tot dit erfgoed gerekend, tegenwoordig heeft de definitie zich verbreed. Die verbreding betreft enerzijds de ouderdom (een object hoeft niet meer eeuwenoud te zijn voordat het tot het erfgoed wordt gerekend), anderzijds het soort object (zo worden vandaag de dag ook gebouwgroeperingen en stedenbouwkundige of landschappelijke ordeningen, zoals stads- en dorpsgezichten en landschappen, tot het erfgoed gerekend). Daarnaast zijn ook de mogelijkheden tot hergebruik en herontwikkeling van erfgoed versoepeld.

In het proces van stedelijke vernieuwing ligt in het pleidooi voor het behoud van de cultuurhistorische identiteit de nadruk op de cultuurhistorische rol en de architectonische en stedenbouwkundige kwaliteiten van de naoorlogse en (in iets mindere mate) vooroorlogse stadswijken (zie bijvoorbeeld Blom e.a. 1999; Cusveller & Gall 2004; De Lijn e.a. 2001; Van Rossem 2006; Tellinga 2004). Inmiddels zijn echter ook verkenningen gestart naar de stedenbouwkundige kwaliteiten van de woonerfwijken (onder andere Sanders 1999). Ook uit het perspectief van de beleving van bewoners wint behoud van de bestaande identiteit aan betekenis omdat deze onderdeel is geworden van de dagelijkse leefomgeving. De bestaande cultuurhistorische identiteit krijgt op deze manier steeds meer voet aan de grond in het transformatieproces.

Volgens de Delftse hoogleraar Restauratie, Meurs (2007), die zich vooral bezighoudt met de transformatie van de stad (waaronder woongebieden), is het belangrijk om de cultuurhistorische identiteit goed in de ruimtelijke ordening te verankeren. Die identiteit heeft volgens Meurs ook in economische zin grote waarde, omdat zij een afwegingsfactor vormt om ergens te willen wonen of investeren en daarmee een potentieel strategische waarde is in het planologisch proces. Op welke wijze de cultuurhistorische identiteit in de ruimtelijke ordening kan worden verankerd, is onderwerp van onderzoek dat in de komende jaren gestalte zal moeten krijgen: ‘Er zal een instrumentarium ontwikkeld moeten worden dat op ontwikkeling gericht is en tegelijkertijd de eigenheid van de plek weet weer te geven, door de dragers van de identiteit van een gebied in kaart te brengen.’ Meurs stelt voor de identiteit uiteen te leggen in de ruimtelijke structuur, het gebruik en de beleving. Door deze drie identiteitsdragers ‘over elkaar heen te leggen, ontstaat zicht op de cultuurhistorische identiteit,’ aldus Meurs (geciteerd in Tilman 2007: 67).

In het instrumentarium dat Meurs voorstelt, is geen hiërarchie of ordening opgenomen; alle identiteitsdragers zijn even belangrijk. Dit kan leiden tot een vrijblijvende inzet van cultuurhistorie in de ruimtelijke ordening (vergelijk Wallagh 2005). In fysiek opzicht kan de uitwerking daarvan in de praktijk behoorlijk uiteenlopen: van volledige fixatie van de gebouwde structuren tot een integrale herstructurering van een gebied.

De waardering of prioritering van de identiteitsdragers zal vooral tijdens politieke en beleidsprocessen op gemeentelijk niveau gestalte krijgen (vergelijk Wagenaar 2004). Om het debat in deze processen te kunnen structureren, stellen wij in deze studie de ruimtelijke structuur centraal, waarbij we ervan uitgaan dat deze structuur de onderlegger en voorwaarde vormt voor het gebruik en de beleving, de overige identiteitsdragers van de woonwijk (Bekx 2004; Cusveller 2005). Voor de publieke sector, zoals gemeenten en corporaties, is het bovendien makkelijker om op de ruimtelijke structuren te sturen dan op de beleving of het gebruik van een gebied. We onderzoeken die ruimtelijke structuur aan de hand van de methode van de morfologische analyse. We werken dit morfologisch perspectief in de volgende paragraaf verder uit.

realisatie in het kader van de Dag van de Architectuur 2013 - The Ambition of the Territory

in samenwerking met LAMA landscape architects

• meervoudig ruimtegebruik is duurzamer ruimtegebruik
• productieve landschappen: meer doen met minder ruimte.
• de consumptie van de open ruimte tegengaan/omkeren
• (klimaat)opgaven voor Vlaanderen:
• Vlaams verstedelijkt landschap is een weinig duurzame vorm van ruimtegebruik
• de ecologische voetafdruk van de Vlaming behoort tot de grootste ter wereld
• onze vrijstaande huizen op de eindeloze verkavelingen en linten verbruiken veel te veel energie
• hoge kosten voor de aanleg en het onderhoud van de kilometerslange nutsvoorzieningen
• filles - luchtvervuiling
• nattere periodes > overstromingen
• langere periodes van droogte > tekorten in drinkwatervoorzieningen

Vlaanderen van consumptielandschap naar reconversielandschap

Na zeven jaar crisis is het Nederlands bestuur genoodzaakt haar bestedingspatroon aan te passen. Cultuur, zorg en groenonderhoud zijn momenteel een luxe. Tegelijkertijd wordt het participatiebeleid ingevoerd, waarin burgers meer zelfbeschikking krijgen over de leefomgeving. Op het eerst oog een ‘match made in heaven’ omdat ondanks gemeentelijke besparing op groenonderhoud in ruil voor zeggenschap van bewoners het ‘sjiek en sjoen’ kan worden behouden.

Lezing Aglaée Degros, Artgineering

Maar dan zijn we er nog niet. De betekenis van ‘sjiek en sjoen’ is voor iedere partij anders. Een ontwerper beoordeelt schoonheid als deel van bijvoorbeeld het stadsgezicht en historische beplanting. Bewoners daarentegen hebben ieder hun eigen ‘ongeleerde’ voorkeur. Bovendien is het dilemma geen kwestie van smaak; de onderliggende kwestie gaat over verantwoordelijkheid: ruil van beheer houdt in dat gebruik deels wordt vrijgegeven. Hoe gaat de stad het beste om met individuele invulling van openbare groene ruimte?

"De vitaliteit van de openbare ruimtes hangt af van zowel de inventiviteit van de planologen als van trucjes die gebruikers constant uithalen om nieuwe functies te bedenken en ander gebruik van de ruimte te proberen."

Aglaee Degros, lezing Stad.Academie

In opdracht van de gemeente Maastricht is onderzoek gedaan naar het proces van ruimtelijke en organisatorische afwegingen bij het vrijgeven van groene openbare ruimte. Enerzijds is het waardevol te testen hoe de concrete opgave in al zijn conflicterende voorwaarden (kosten, uiterlijk, veiligheid) aangepakt kan worden en te bewerken tot een toepasbaar resultaat. Anderzijds is de vormgeving van het proces van verantwoordelijkheden een mogelijk prototype voor vele andere toekomstige aanvragen voor toewijzing van openbaar groen. Als bijkomstig resultaat is ook de omvang van het vraagstuk beter in beeld gebracht.

In het onderzoek is met drie groepen aan twee exemplarische casussen op twee verschillende locaties gewerkt. De eerste locatie Edmond Jaspersstraat in Brusselse Poort wordt als cultureel erfgoed gezien waar de stedenbouwkundige structuur overeind moet blijven. Bij de tweede locatie, de Jan Peterstraat, bestaat vanuit de afdeling Ontwerp geen bezwaar voor de transformatie.

Om de tegengestelde verantwoordelijkheden van een gemeente in beeld te brengen zijn Bart Claessens van team Ontwerp en Alex Vrancken van team Ondersteuning bereid geweest een presentatie te geven.

"De openbare ruimte heeft verantwoordelijkheden voor het collectieve welzijn."

In het betoog van Bart onderstreept hij de verantwoordelijkheid van de gemeente voor het collectieve welzijn. Voorzieningen als infrastructuur en kwaliteit van de leefomgeving moeten voor de lange termijn worden gewaarborgd. Op stadsniveau weegt het collectief belang zwaarder dan individuele belangen. Als de prioriteit om wordt gedraaid in de openbare ruimte verandert eenheid in willekeur. Het straatpatroon is zo ook vormgegeven: de centrale assen zijn representatief voor het collectief en in de zijstraten met semi-openbare ruimte is meer toegestaan. ’Hou de scheiding tussen publiek en privaat helder, dan hou je ook de verantwoordelijkheden helder.’

Alex Vrancken richt zich op het hier en nu. De bezuiniging is een feit, de vraag is hoeveel kan worden bezuinigd en wanneer gaat het ten koste van de leefkwaliteit? Kortom waar ligt de pijngrens? Als alle perkjes en struiken tot gazon worden getransformeerd gaat de diversiteit achteruit en wordt de collectieve ruimte eentonig. Daarbij is het collectief gevoel van de gemeenschap ook veranderd; we leven niet meer in het stadsplan van de jaren ’60. Het weghalen van de flora is kapitaalvernietiging, als mensen hiervoor willen zorgen, moet een gemeente hun de kans geven.

"Plaantjes maag, maar 't mot leeg blieve."

De onderzoeksvraag ‘hoe gaat de stad het beste om met individuele invulling van openbare groene ruimte’ is te polariserend. Naast stadsbestuur en individu bestaat het collectief en juist dit collectief of het collectieve gevoel is aan het verschuiven, organisatorisch en ruimtelijk. Door deze verschuiving komt het klassieke model van stedenbouw in het gedrang. Het lijkt erop dat tussen bestuur en bewoner meer samenwerking nodig is om nieuwe afspraken te maken over collectieve ruimte.

groep 1 ‘de mix’

leden: Barry Vervoort, Bart Boijens, Jaap Zomerplaag, Martijn van Bussel, Roger Theunissen, Saskia Hendriks

Deze groep representeert een open discussie, waar zowel gemeente alsook bewoners gelijkwaardig zeggenschap hebben over de transformatie. De beslissing valt in samenspraak en consensus van zowel overheid als burger. Het kan interessant zijn mensen van rol te laten wisselen, want een overtal aan belanghebbende zal het voorstel en de uitwerking beïnvloeden.

"Kweek begrip."

Begin met het maken van twee lijstjes met belangen voor de gemeente en bewoners, zodat alle verwachtingen boven tafel komen. Orden de lijsten naar waarde met het belangrijkste argument bovenaan en minder gewichtige zaken onderaan. In de gesprekken met buurtbewoners van beide locaties is gebleken dat zelfbeschikking zeer wenselijk is. Het belang voor de overheid blijft vooral gericht op algemeen welzijn. Zie de foto voor de uitwerking.

De inventarisatie van belangen en de verwerking tot een afwegingen-matrix bevordert de afweging tussen particulier en publieke standpunten. Het brengt het gesprek tussen overheid en bewoners niet alleen op gang, het biedt ook kaders en houvast. Met het benoemen van belangen wordt ook begrip gekweekt.

Groep 1 adviseert enkele algemene voorwaarden te volgen bij de verdere uitwerking van dit model.

• Betrek waar mogelijk de woningcorporatie bij de besprekingen;
• Regel niet teveel. Als bewoners een paadje naar de voordeur willen in hun voortuin in bruikleen, laat ze het zelf aanleggen;
• Om een ‘kantelen’ voetpad te voorkomen, zullen bewoners zich tot de grootte van een straatblok moeten organiseren;
• Als gebruik wordt vrijgegeven, bemoei je niet buiten je invloedssfeer en blijf je niet verantwoorden.

groep 2 ‘intern overleg’

leden: Anita Ebbing, Ghislaine in de Braek, Marie Claire Krell, Martijn Blaas, Omayra Mingels, Robert Hoogenboom.

De tweede groep voert vooral intern overleg tussen de twee teams van de gemeente, namelijk team Ontwerp en team Ondersteuning. Zij behandelen de ingediende aanvragen en nemen de input van de bewoners mee om in ieder geval een afweging te maken tussen de onderlinge standpunten over bottom-up vragen en top-down voorschriften.

Blijft de ruimte voor de huizen groene ruimte als we het vrij geven, of staat er in de toekomst een auto geparkeerd? Vragen die ertoe doen, maar ze raken niet de kern van het probleem. Voor groep twee gaat het niet om groen, maar om het wantrouwen, dat bewoners zich niet zullen committeren aan het algemeen belang. Daarom pleiten voor de handhaving van zeggenschap over openbare ruimte en privé eigendom en ze voegen er een derde zone aan toe: een tussenruimte.

"Het gaat niet om groen."

De voortuin-problematiek toont aan dat het niet alleen gaat over groen, maar dat men het moet hebben over de sociale ruimte. Binnen een gemeente is het belangrijk te doorgronden wat de sociale waarde is van participatie aanvragen en hoe deze geschikt in het bestuurlijk systeem worden verwerkt. Wederkerige communicatie is cruciaal om het proces te ondersteunen. Een gemeente moet enerzijds een gemeenschappelijk vertrekpunt hebben en anderzijds genoeg ruimte laten om bewoners ook invulling te kunnen laten geven.

Concreet betekend dit dat in het stedenbouwkundig plan naast de hoofdstructuur (primaire zone) en privé grond (tertiaire zone) er een zone bij komt, waarin meer mogelijk is de secundaire zone.

Het ruimtelijk vastleggen van de secundaire zone ligt bij team Ontwerp. Het beleid binnen de zone komt tot stand door de samenwerking van o.a. team Ondersteuning, woningcorporaties en bewoners. Bij de communicatie moet het vooral gaan om duidelijke afspraken: Wij doen dit. Wat doen jullie? Het moet duidelijk worden aangegeven om welke reden iets wel en niet mag. Het is niet erg als dingen niet mogen maar er mogen geen verkeerde verwachtingen worden gecreëerd.

Stappenplan

1. vastleggen zonering
2. regelgeving primaire structuur
3. publieke uitleg regels primaire structuur i.s.m. maatschappelijke partners
4. gezamenlijk overleg met burgers voor regelgeving secundaire structuur
5. onderhandeling van belangen, kosten en verantwoordelijkheden burger en overheid
6. In deze gesprekken gaat het niet alleen over groen. Men voert tevens discussies over sociale zaken om dichter te komen bij sociale zorgen zoals veiligheid.

groep 3 ‘extern advies’

leden: Freek Ingen Housz, Ivo Dielemans, Kevin Ritzen, Roel Friesen, Ruby Willems

Groep drie bestaat uit een externe commissie die vanuit een eigen professie en onafhankelijke blik een advies uitwerkt. Zij zijn vrij bij de andere 2 groepen te observeren. Een extra voorwaarde bij dit advies is dat het exemplarisch kan worden ingezet bij andere casussen.

Zelfbeheer komt voort uit de omvormingsopgave veroorzaakt door de bezuinigingen. Daarom verkiest het groepje externe adviseurs de casussen als businesscases te behandelen.

"Stop ermee!"

Uit de casus blijkt dat de transformatie van de ruimte voor 19 woningen €30.000 kost. Met een geraamde besparing om groenonderhoud van €180 per jaar is de terugverdientijd 150 jaar. De groep concludeert dat er geen businesscase is, dus stop ermee!

Verder is er weinig vertrouwen in de duurzaamheid van zelfbeheer. Voor groep drie is het afbreukrisico groter dan de sociale winst. Als het onderhoud niet goed door bewoners wordt bijgehouden, erodeert het de verantwoordelijkheid voor zelfbeheer. Het gevolg is dat de gemeente alsnog genoodzaakt is de grond om te vormen tot snipper groen en twee maal opdraait voor de kosten.

Is er werkelijk overlast en is dit een probleem dat met groen opgelost kan worden? Het is volgens de adviseurs moeilijk een onderscheid te maken tussen legitieme argumenten van overlast of gelegenheidsargumenten om een ander doel te bereiken. De ‘groendiscussie’ kan ook een Trojaans paard zijn om de persoonlijke leefruimte te vergroten. Men spreekt namelijk over mijn voortuin. Het onttrekken van het gebied voor de huizen aan de openbaarheid juist het eigenbelang versterken en zodoende  het Nimby effect naar de voortuin halen.

"Het gaat niet om groen maar om sociale ruimte."

Het onderzoek van Stad.Academie is slechts een klein onderdeel van een grotere transitie. Het is een maatschappelijk proces dat zich sneller beweegt dan stadsontwikkeling en langzamer dan individuele betekenis. Daarom is ervoor gekozen handvatten te bieden in de verdere ontwikkeling van het gemeentelijk beleid. Het advies bestaat uit antwoorden op kritieke discussiepunten onderverdeeld in drie thema’s die voor ons trede vormen voor de formulering van de vervolgstap.?

Kosten:

• Is de verdere verruiging van het openbare groen een optie?
• Nee;
• Met welke optie in de transformatie van publiek naar privé kan geld worden bespaard?
• Bereid niet teveel voor en laat de burger zelf voorzieningen aanleggen;
• Wanneer een investering rendabel?
• Als er toch een mate van collectiviteit wordt georganiseerd voor een bulk inkoop.

Regels:

• Wie zijn de kartrekkers?
• Laat het vooral niet afhangen van twijfelgevallen;
• Moet openbaar groen openbaar blijven of privaat?
• Ontwerp een secundaire zone, waar lokaal deze vraag kan worden beantwoord;
• Welke keuzes kunnen aan de burger worden overgelaten?
• Gemeente: ‘Wij doen dit, wat doen jullie?’

Denkwijze:

• Wat zit er tussen de verzorgingsstaat en de participatiemaatschappij?
• ‘Ik leer mijn kinderen onderhandelen’;
• Wie is verantwoordelijk voor het geluk van de burger?
• Een gemeente is verantwoordelijk voor sociale controle, veiligheid, overlast en bescherming van privacy;
• Wie is het collectief?
• Geef ruimte om eigen(tijdse) collectieven te vormen.